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只有在罗马共和国后期，随着世界性国家的逐步建立，原有的市民法无法适应多民族的法律生活，需要一种普遍适用并具有至高无上地位的法律原则时，自然法的最高法观念才真正产生。

强世功教授认为：而在他（惠尔）看来，真正的宪法就是不成文宪法。【注释】[1]有代表性的论述参见周永坤：《不成文宪法研究的几个问题》，载《法学》，2011年第3期，26-33页。

如果他还是要关注宪法惯例，他只需阐明宪法惯例与宪法律之间的关联（如果有这样的关联）即可。英国不成文宪法的成长实际上始于1688年革命以后，也就是在英国一系列重要的成文法律颁行以后，在此之前，无论在宪法教义上还是在宪政实践中，没有如此之多的重要的变革在未经记录在任何成文的制定法中时，赢得如此普遍的接受。在这四类规则中，仅有两类是‘国内的通常法律的组成部分。（p.cxliii）成文法与不成文法的区分在任何意义上都和宪法律与宪法惯例的区分不相匹配。[34]因此，詹宁斯虽然突出了宪法惯例的重要性，并将其纳入宪法学研究的范围，但这必须放在整个英国宪法框架内理解，而在这个框架内，制定法无疑具有核心的地位，虽然这些制定法仅仅是普通法律而已。

既然宪法惯例具有上述性质和目的，那么它实际上旨在协调法律主权权力与政治主权权力。同时，对于詹宁斯而言，不成文宪法这个概念仅仅作为成文宪法典的反面来理解，其本身并不具有多么重要的理论意义。从某种意义上讲，程序的繁简，与效率成反比，与公正成正比。

[32] 四是复议委员的任命和任职要有法律保障。因为它可以促进透明，能够提高裁决质量，维系公众对行政司法的信任（maintain public confidence）。如果我们也按照这样的路数，把复议机关并入法院系统，首先，就会删除传统上比较倚重的行政内部过滤纠纷的常规机制，使大量的纠纷直接涌入法院。1994年之后，又按照垂直领导关系和双重领导关系而不同，前者由系统内的上级复议，后者交给申请人在上一级主管部门和同级人民政府之间选择。

在我看来，当不当被告及其利弊，不能孤立地看，必须结合复议制度的定位。王建新博士提供了英国行政裁判所的有关资料，在此致谢。

如何提高行政复议的使用率呢？复议前置未必是一剂良方。一方面是要当事人感到裁判所好用，减少法律代理。司法化之后的上诉、司法审查，也不以行政裁判所为被告。【摘要】行政复议法的修改目标应当是提升行政复议的公正性、亲和力，又保持快捷、经济和专业。

行政诉讼对合理性的审查是对实质合法性的审查。更有那些政策强、政治敏感、法官不宜介入的领域，通过复议委员会的组成结构和协调程序，应当也可以解决。行政复议建立在行政机关上下级领导关系之上。其次，行政复议的便捷、灵活、经济，要靠简易程序、调解、复议委员会工作机构的有效率的辅助工作等来实现。

很显然，第三种模式对我国当下的行政复议改革影响最大。二是裁判所必须确信在不口头听证下能够作出裁决。

但却让复议机关恒定为与相对人对抗的一方，彻底丧失了中立性。这样的解释，如果改用行政主体（或执法主体）理论，似乎很难说得通为什么同级人民政府有权撤销、变更职能部门的决定。

参与了口头听证，才能对当事人理解和信任裁决过程产生正面影响（attendance at an oral hearing has a positive impact on users' comprehension of and confidence in the adjudication process.）。如果说，行政复议是行政机关自我纠错，由上级行政机关重新审视，做出二次决定，那么，第一，发生法律效力的应当是二次决定。另一种观点是复议机关不当被告。1994年之前，原则上由上一级主管部门复议。三是在行政系统内实现相对独立，如我国台湾地区。其次，从理论上讲，所有行政争议都没有理由不可以进入复议。

这样的程序设计，可以在司法化过程中始终保持复议的快捷、灵活、经济的品性。如果仍然有异议，要报请本级人民政府常务会议集体研究做出决定。

借助专业知识和经验，评估证据、确认事实。但是，法院是在这个等级序列之外，有着分权的约束，又不替代政治责任，所以，手就不能伸得太长。

行政复议的合理性审查要广泛得多。[3]在英国，2010-2011年度，全部行政裁判所系统受理案件的数量为831000件，而2006-2007年度行政裁判所系统受理案件的数量为546000件，五年间增加了近30万件。

但是，无论是决定等级还是执法主体，都桎梏了行政复议受案范围的伸展。最后，行政复议的专业性及其构造在解决政策敏感、合理性以及认定具有专业性的事实方面仍然保留着明显优势，恐怕连法院也不敢轻易涉足或推翻。二、 制度定位1、争议在中国，对行政复议的制度定位，争议从未停息过。但立法者却忽略了两点：第一，书面审适于事实清楚、仅在法律适用上存疑。

一种激进的观点是，要彻底贯彻二次决定理论，一律由复议机关当被告，使其无法投机，抑制其自利倾向。参见，沈福俊、徐涛、吕奕成：行政复议制度改革研究，载于《上海政府法制研究》2011年第6期（总第226期）。

通过相对中立的复议委员会和公正程序认定的事实，尤其是涉及专业性的事实，除非有明显反证，法院一般会给予高度尊重。七、 审查方式英国行政裁判所也有口头听证（oral hearing）和书面听证（paper hearing）之分，类似于我们的当面审理和书面审理。

据应松年教授介绍，这完全是行政考量的结果。第二，举证的便利也不会因变更或维持而有多少差别，维持也应该是复议机关明察秋毫之后的决定，况且，拉上下级行政机关一起出庭应诉，对于复议机关来讲，只需一纸公函、一个命令。

通过阅卷，就足以作出决断。不但要审查原行政行为是否合法，事实是否清楚，还要审查当事人是否违法。二是经过简易程序，调解不成，又不同意继续采用简易程序审裁的。其次，随着司法元素的迁入，行政复议在程序上越来越接近法院的程序，至少是和诉讼上的简易程序差不多。

这可以用Peter Cane的决定等级（decision – making hierarchies）来解释。对优劣审查不服，不得诉至法院。

其次，还会有额外的收获。所以，争来争去，也触碰不到问题的实质。

第二，在人民政府法制部门内建立行政复议委员会，构思受台湾影响极深。五、 扩大受案范围英国绝大多数行政裁判所受理的是各类行政纠纷，但也有不少的裁判所审理的是民事纠纷，还有的是两类纠纷都审。